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从1998年大水看我国未来防洪减灾之路
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陈远生 姚治君 何希吾
中国科学院自然资源综合考察委员会 北京 100101
提 要 透视 1998 年南北洪水，通过对自然背景因素、人口因素、防洪工程现状及经济能力限制等的系统分析，指出在今后 30～40 年间，我国防洪事务将面临空前严峻的挑战。防洪事务是一项涉及广泛的社会工程，应着力协调与解决地区间合作、行业间协调、投资及宏观经济格局调整等问题。我国未来防洪事务具有独特性，应推动社会创新，探索符合我国国情的防洪之路。最后，提出了面向未来防洪事务的亟待研究与解决的若干问题。
关键词 洪水 防洪事务 防洪减灾
分 类 中图法 S422
历时两个余月的 1998 年南北大水威胁着近百万平方公里的国土、2亿多的人口、0.2亿hm2 多 (3亿余亩）耕地，造成直接经济损失至少在 1600亿元以上，举国为之振撼。事实上，今年长江洪水无论是洪峰还是洪量均小于 1954 年，我国未来防洪情势更加令人担忧。
从世界灾害发生历史来看，洪水灾害始终是现在和未来人类面临自然灾害的主要部分，仅 1991～1995 年的 5 年中，世界水灾造成的直接经济损失就超过 2000亿美元，约占所有自然灾害造成损失的一半。由于特殊的自然条件和现实因素，我国是世界受洪水威胁最严重的国家之一。在 21 世纪的头 30 年至 40 年间，我国防洪事务面临的是空前严峻的挑战，首先是在可预见的时间内，人类对灾害气象过程的可测与可控性难以有很大的突破；其次是我国人口压力愈来愈大，由此将产生综合连锁效应；第三是社会经济规模也将进一步扩大，防范范围也随之加大；第四是经济与生活水平提高，对安全的期望值随之攀高；第五是社会在具体时期内可用于防洪事务的社会资源是有限的；第六是防洪事务必须在上述五项先决条件下，最有效地满足和服从国家发展大局与总体进程。
对于防洪事务，这一集政治经济、社会事务、自然科学、工程技术为一体的“比上天还难”的巨型历史工程，我们必须要有足够清醒的认识，才能基于我国的未来具体国情，逐步稳固地建成有效的、综合的防洪工程体系。因此，首先必须对我国未来防洪情势有充分理性的认识，对防洪目标的选定、防洪规划的制定、防洪工程建设时序的安排和防洪事务的运作，必须充分贯彻社会理性与科学理性的原则，才能保证我国防洪事务系统全面、连续稳定地提高；第二，单纯的工程措施与生态措施对我国的防洪问题是难以彻底解决的，必须立足于社会理性与科学理性，对地区间的协调、部门间的配合、学科间的合作、不同措施间的组合等予以全面的研究和考虑，才能形成现实可行的防洪策略和保证整个防洪体系的有效和高效运行；第三，必须基于社会创新，才能根本解决我国防洪问题。要坚持在改革的道路上，在对我国防洪及水利管理体制深入分析的基础上，提出适宜的管理制度；要基于我国的社会现实，在人与自然的关系之间，探索谐适性的可持续之路；要立足于世界科学技术的制高点，挖掘知识经济的时代潜力，建成具高度科技集成的多维防洪体系。
1 我国未来防洪情势的理性审度
在未来的 20 年间，我国洪灾发生的情势仍处于难以根本逆转之势。洪水灾害的发生由灾害源（即恶劣气象条件）、致灾载体（即洪水及相关的水系条件）和受灾体（即洪水影响的空间范围及其社会经济因素）三方面的因素具体决定。洪水灾害的防治则是通过人为手段对这 3 个因素及其组合状态的改变和调整，以达到减小灾害损失的过程。我国的未来情势由自然、社会、经济以及当今的防洪工作的起点 4 方面的因素所决定的，其各自状态应予以分别分析。
(1) 自然背景因素我国各主要河流均自西向东汇流入西太平洋。我国社会人口、经济主要密集分布于各大河流的中下游冲洪积平原地区。气候受环太平洋季风控制，太平洋地区交替发生的厄尔尼诺及拉尼娜现象均对我国有着明显的影响。另外，温室效应对全球气候变化的影响，也进一步加剧我国恶劣气象因素发生的复杂化。对此，从科学技术发展情况来看，对灾害天气的中长期预报，在近期内难以有重大进展。在地质与地貌上，我国西部大多为高原地区，处于抬升、剥蚀、夷平历史状态，东部则处于堆积和平原延伸扩大的历史时期，这种背景决定了我国主要河流发育和演化的特点，也从根本上规定了这些河流的泥沙和淤积，以及河道变化的情况。总之，从自然背景来看，影响我国洪水灾害的自然因素在未来是不会有太大变化的。
（2）人口因素人与水争地是我国洪水灾害形势恶化的最根本原因，作为受灾体，也即作为保护对象的社会存在，在最近的 40 余年中，以极快的速度增长膨胀，并以其自身法则分异出有悖于防洪情势的空间格局。
在各江河上游地区，由于大多为少数民族地区，人口控制力度较弱，自然增长率大于中下游地区，这将给上游的自然恢复带来极大的难度。在我国最易受洪水威胁的各江河中下游地区，人口的自然增长和机械增长加大了防洪压力，这一压力仍在继续增加。在各沿江河滩地和低洼地，由于社会经济相对落后和其他各种原因，不仅人口密度不能降低，反而仍以较高的自然增长率增长。这种人口密度分布格局及其动态变化过程决定了我国未来防洪情势的基本压力。
（3）社会背景因素洪涝灾害在同一水系内具有空间上的关联性，灾害损失上也具有空间上的不对称性。这种特性容易导致地区之间、部门之间的争利避害行为，而治水防洪大局则要求地区之间、部门之间的协调合作，并且是长期性的、制度性的协调合作。从我国治水的现实来看，由于地区、部门间的损益补偿标准以及财政转移支付制度的不规范性和连续性，目前仍很难尽快达成合作协力、高效治水、防灾减损的目标，尽管这是个十分复杂的社会问题，但恰恰是我们最易有所作为的工作。
另一重要现实问题是未来我国城市化格局的空间布局，中心城市不堪人口重负，必然导致多中心的城市散布。无论是有规划的卫星城，还是自发集聚而成的集镇，必将都是沿江河中下游而布列的，这对我国未来防洪策略增加了新的变量。
（4）防洪工程现状我国目前防洪工程现状不容乐观，据水利部 1997 年公布的“全国水利发展‘九五’计划和 2010 年远景目标规划”，我国“主要江河只能防御常遇洪水（一般１１1 期陈远生等：从 1998 年大水看我国未来防洪减灾之路 10～20 年一遇）”，并且“平原河道淤积严重，洪涝灾害加剧”，“难以防御中华人民共和国成立以来曾发生过的大洪水”。在经济相对发达的珠江流域，“除北江大堤及三角洲五大堤围外，沿江各市县的设防标准很低，一般为 5～10 年一遇标准，不少城镇未设防”。在长江等大江大河的主要支流地区，防洪标准普遍要低于干流 5～10 年以上。
（5）经济能力限制社会经济状况与防洪情势之间有着复杂的关联。首先，社会在一定时期内，用于防洪建设的资源不可能是无限的。因此，防洪工程建设的标准与目标必须是现实的。据有人初步测算，若我国江河防洪工程标准普遍达到 100 年一遇或以上的标准，投资至少要达到 100万亿元以上。显然，工程性建设标准必须依据具体的国力，合理安排不同时期的建设标准，稳步推进、逐步提高标准，在这一过程中，防洪工程体系建设规划的长远性、合理性及连续性是重要的保障条件。其次，工程标准不能短期内大幅提高，则必须以局部损失保全大局的非工程性防洪措施来弥补，如生态建设、分滞洪区的开辟与使用等。但现实问题是，在生态恢复区、分滞洪区，一方面人口增加，另一方面持续的相对贫困化，人们对土地的依赖性愈来愈大，反而愈来愈严重地加大了非工程防洪工作的难度。对此，除了要从人口控制着手外，还必须从大区域性乃至全国性的经济发展格局的调整中寻找出路。
综上所述，在 21 世纪的头 20～30 年间，我国防洪情势不容乐观。如何在稳步加强工程体系的基础上，运用合理的防洪策略，是未来我国防洪事务的关键问题。我国防洪工程是个点、线、面兼顾的体系，即严守重点地区，保护干流沿线堤防，维护河流两厢腹地。鉴于上述分析，在工程体系标准不足或不齐时，必须借助于非工程与工程措施的整合，形成综合性的多维防洪体系，必须运用“防”、“减”、“复”的多重防洪策略，最终形成具我国特色的富于韧性的防洪体系。“防”是以生态工程、水库调节、堤防系统，遏洪导流；“减”即减小损失，在分滞蓄洪区，形成与当地水环境条件相适宜的生产模式与生活模式，使之在经常性的分滞蓄洪水时，损失最小；“复”是紧急应变，快速恢复，当灾害发生时，以制度化的社会救助，科学化的灾区的自我应变、自我救助，快速恢复、快速过渡到安全生活、生产。兵无定势、水无常形，只有采用多维防洪体系和多重防洪策略，才能最大限度地消灭洪水灾害，使我国摆脱频频“举国震撼、经济波动”的局面。
2 全面协调，综合治水
防洪是和平年代国家安全中的一项重大事务，也是政府提供的最大社会公益事业。从我国国情现实看，防洪更应该是一项广泛的社会工程，牵涉到多个方面的不同目标、不同利益的复杂关系，必须要深入分析、充分协调，及时解决这些问题，才能保护我国防洪事务进程的顺利。
（1）地区间的合作问题同一流域上下游、左右岸之间的充分合作是有效实施防洪策略的前提。地区间的合作仅依靠行政协调是不够的，要构造良好的合作机制，其基础是合理的社会防洪安全保障成本的分摊制度和区域间损益补偿制度，这是防洪工程建设是否顺利、非工程措施是否能有效运用的前提条件。
（2）行业间的协调问题人与水争地的间接表现是农、林、牧、水等产业部门之间的目标冲突问题，其中最为尖锐的是农业与防洪之间的问题。就我国江河中下游河滩地而言，那是沃土良田，也是人口密集区之一，所谓“大规模营造防洪湿地屏障”，对我国紧缺的土地资源来说是不现实的。现实的问题是，这片地怎么利用，以怎样安全的方式和合理的方式利用。另一方面，在宏观政策层面，必须及早明确长期的农业发展策略，尤其是粮食发展策略，耕地资源动态平衡问题也必须有一套与防洪目标不相悖的现实可操作的方案。
（3）经济建设、水利投资与防洪投资在国民经济投资预算中应明确规定水利投资的份额，在水利投资中，也应明确防洪投资的份额。在所谓水利产业化的背景中，还应考虑特殊的制度，保证防洪资金的有效利用，要防止借防洪之势，行以营利性的超级行业垄断之实。
（4）宏观经济格局调整问题我国宏观经济格局是与我国主要江河水系格局相重合的。东中西部问题也就是上中下游问题。目前，上中游经济能力的弱化在防洪上表现为两个不利的因素：一方面是防洪经济实力弱化；另一方面是沿河两侧低洼地区相对贫困化，强化了居民生产对土地的依赖性，这也是未来我国防洪体系建设与运行中的两大难点。因此，从防洪角度看，我国目前经济发展空间格局的调整已显得非常迫切了。
3 推动社会创新，探索我国防洪之路
我国未来防洪事务具有独特性，没有固定的模式可简单引用。在国际范围内，尽管发达国家不乏成功有效防洪范例，但国情因素差异太大，如在人口规模上，我国仅长江流域人口就约为美国全国人口的两倍；在发达国家用作行滞洪的沿河湿地，一般严令禁止人们居住，但我国在同类地区却有着高密度的人口；发达国家在防洪工程建设系统积累上，普遍有着超过 100 年以上的历史。而我国有着悠久的防洪历史，也有着近 50 年现代防洪理论技术应用的系统实践经验，但我国真正现代意义的防洪系统的工程积累却不足 50 年；未来我们要防范的范围是前所未有的，保护对象也具有动态性，如高速的社会经济发展，不断增加的人口、财富、基础设施等，保护标准也在不断提高。另外，经济实力、防洪投资等也有很大的差异。因此，未来我们应该基于我国国情实际，针对不同地区的现实问题，努力推动社会创新，走出一条实际可行的防洪之路。在如何保证创新机制和创新的可能方向上，目前亟待着手的有以下问题。
（1）洪水灾害关联区的谐适性发展问题在河流上游地区，选择适宜的生产方式与生活方式，以有利于植被养护、水土保持；在中下游分滞蓄洪区，选择与水环境相协调的经济模式，包括利用现代生物技术、农学技术解决耐涝问题和作物品种和耕作制度问题，以减小分蓄洪的损失。
（2）防洪社会保障制度与区域损益补偿制度的研究和实施防洪社会保障制度与区域损益补偿制度是加强防洪体系及其运行能力的重要因素，应强化研究，着力实施。
（3）现代农田基本建设问题一是坡地与梯田问题，在退耕困难地区，与其坡地盲目垦植，不如有系统有规划地修建高稳定性、高保水性的梯田，变对自然的经常扰动为一次性扰动；二是结合河道疏浚，在河滩谷地，营造人工阶地，以提高局部的防洪防涝标准。
（4）防洪事务管理制度改革问题对国家或地方的防洪事务，包括规划建设、资金筹措与运用、工程标准、实时水情等情况，社会公众应有知情权、审听权和监督权，并使之制度化。
（5）加强防洪事业研究力量防洪是最大的社会公益事业，应集思广益，倘若相关专业力量绝大部分全集中于利益上高度关联、行政上高度隶属的一个部门之中，这对我国未来重大水事决策的科学化、合理化程度有着明显的不良影响。应创造条件，动员和组织各有关部门力量，加强防洪事业的研究工作。
（6）加强水系演化规律的研究水系演化情况是防洪工作的基本依据，目前，我国水系演化规律研究非常薄弱，如主要河流的纵断面资料大多沿用 30～40 年以前的资料，这对防洪工程规划、设计、建设及运用等极为不利。只有在水系演化规律把握之后，才能比较准确地判断具体防洪工程的客观有效性和经济有效性。
（7）加强防洪工程标准化的研究水系演变必然导致原有的防洪工程运用条例的相对失效，行蓄洪区的使用标准、警戒线含义变化等问题随之而来，这不仅给工程的实际运用带来困难，而且也是地区间产生防洪矛盾的主要原因之一。
（8）建立防洪虚拟演练系统为增加防洪实时应变能力，应充分应用现代信息、遥感、模拟技术，对不同洪水组合进行多种防洪调度的计算机虚拟演练，以寻求最佳的防洪实时调度方案。
（9）有计划开展中长期灾害气象预测研究这是一项最为复杂和困难的研究工作，但从长期来看，中长期灾害预报是最为有效、最为经济、最为根本的防洪措施，必须有计划地开展这类世界前沿性的研究工作。
参考文献
1 水利部规划司办公室编．跨世纪的中国水利．北京：中国水利水电出版社，1998
2 韩其为．长江今年洪水位超历史最高值原因分析．科技日报，1998－09－05
3 金磊．国外洪灾及其对策启示．科技日报，1998－09－12
4 国家防汛抗旱指挥部办公室．今年我国洪涝灾情．人民日报，1998－08－28
第一作者简介
陈远生，男，36 岁，中国科学院自然资源综合考察委员会副研究员，美国 Schiller Institute 客座研究员。主要从事水资源研究，出版过一部专著，发表论文 20 篇。
* 本文由中国科学院资源与生态环境研究重大项目课题“华北地区节水挖潜与水资源供需平衡适应性调整”(KZ951－A1－203－03) 的资助。
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